近日来，德国养老金体系改革陷入僵局。新养老金方案主要包含“福利保障”与“劳动力激励”等措施，尽管德国联邦内阁已于今年8月和10月分批通过了相关法律草案，但该方案在联邦议院的审批进程目前停滞不前。
面对德国严峻的老龄化问题，新养老金方案引发巨大争议。社会争论涉及党派、财政、代际等多方面矛盾，最核心在于方案试图通过财政补贴维持现有福利，而学界担忧此举将透支国家未来的财政空间。
新方案或为德国财政“雪上加霜”
根据联邦劳工部长巴贝尔·巴斯介绍，养老金方案包含多项政策。福利方面，核心条款是将“养老金水平底线”延长至2031年。政府计划立法强制规定，标准养老金与平均工资的替代率（退休后金额与退休前金额的比例）不得低于48%，即使人口老龄化导致缴费者减少，也要维持这一最低水平。
据官方测算，以原有政策自然推行下，替代率将在2031年将自然滑落至47%。若提升并锁定至48%意味着一名月领1500欧元的退休者，届时每月可多获约35欧元。
此外，方案中的“母亲养老金III”规定，1992年以前出生的子女，其父母的育儿积分延长至3年，实现了与后生子女的待遇平等。根据劳工部估算，这部分措施每年额外支出约50亿欧元，全部由财政支出承担。
激励方面，根据10月15日内阁通过的草案，政府推出了“积极养老金”政策。该政策允许退休人员在领取全额养老金的同时继续工作，且每月最高2000欧元的工资免征个人所得税。政府预计约16.8万人将利用这一制度，每年税收减少约8.9亿欧元。该政策旨在缓解德国普遍存在的技术人才短缺，同时留住经验丰富的员工。
从财政视角看，该方案的成本高昂。为填补“48%底线”的缺口，根据估算，联邦财政补贴将从2029年的36亿欧元起步，至2031年激增至110亿欧元。
新方案为何引发广泛争议？
经济学家普遍指出，这种通过税收补贴维持固定替代率的方式，将负担部分转移给年轻缴费者，并且可能引发长期财政风险。
方案在议会面临基民盟议会党团“青年小组”等反对派的阻力，财政可持续性和政策效率引发广泛争议。
劳工部长巴斯在辩护中表示，德国东部有74%的退休人员完全依赖法定养老金生活。她主张，如果没有底线保护，这部分人群将面临生活水平下降的风险。
然而，联邦财政部科学顾问委员会主席约尔格·罗霍尔及伊弗（ifo）经济研究所所长克莱门斯·福斯特等经济学家认为，在人口老龄化加剧的背景下，强行维持高替代率将导致财政负担向年轻一代过度转移。随着“婴儿潮”一代退休，缴费者与领取者的比例将显著恶化。通过税收补贴来维持48%的水平，实质上是在透支未来的财政空间。
另一方面，“积极养老金”中的最高2000欧元免税的有关条款也引发了广泛质疑。尽管政府旨在通过该政策激励老年人重返劳动力市场以缓解用工荒，但批评者指出政策并不能刺激劳工的增量，只是为原本就打算继续工作的“退休者”提供福利。
根据德国工会联合会（DGB）和相关经济研究机构的数据，德国目前已有超过100万退休人员从事“迷你工作”或兼职。
经济学家警告，如果实施免税政策，这部分原本就在工作的群体将直接转入免税模式。这意味着，国家将损失原本可以征收的个人所得税收入。
此外，有观点指出，能够利用这一政策的往往是身体健康、从事脑力劳动的高收入退休群体，而从事重体力劳动的低收入者很难在67岁后继续工作，这在客观上可能造成社会分配的不公。
意大利和希腊曾因养老金支出占GDP比重长期超过16%而陷入债务困境。因此，德国目前更侧重于通过财政转移支付来维持现有待遇水平的方案引发经济学家的警示，他们普遍呼吁，应避免通过行政命令对抗人口规律，转而寻求建立更具弹性的机制，以防止国家财政在未来十年的老龄化高峰期面临过度风险。
欧洲不同国家应对“银发潮”
德国的人口结构性问题引发的政策争议并非孤例。根据欧盟统计局的预测，欧洲正普遍面临严峻的人口结构变化。截至2024年1月1日，欧盟的老年抚养比约为37%，较上一年33.4%有所增加，即每2.7个工作年龄人口对应一名65岁以上的老人。预测显示，到2050年，这一比例将超过50%。
据德国联邦统计局，德国由于生育率长期低迷，预计将在2030年代初迎来老龄化压力的峰值，到2055年左右压力减小。
自2012年开始，德国实施渐进延迟退休，1964年及以后出生的人67岁退休。2017年，德国开始实施《弹性养老金法》，进一步鼓励人们延迟退休。
实际上，德国在养老金改革中提出过一些构想，但并未通过。如德国联邦财政部在2024年提出的将部分公共养老金资源转入国家资本池。资本池将由联邦预算出资，由基金管理。基金将投资股票等资本市场资产，以期获得长期回报。然后，这些投资收益将在未来阶段（尤其是2030年代中期以后）部分回流到养老金制度，但这一构想引起较大争议，目前并未完全落地。
欧洲其他国家也积极采用其他应对策略。已有多个国家实施改革以提高退休年龄。经合组织预测，到2060年，欧盟的平均退休年龄将接近67岁，多个国家将达到70岁或更高。
举例来看，西班牙逐步提高法定退休年龄，预计到2027年为67岁，但对缴费满38年6个月的长期工作者有例外。法国则推行将法定退休年龄从62岁逐步推迟至64岁。该项政策的推出引发法国社会的广泛反对，现已暂停实行。
此外，不少政策提出将养老金与寿命预期挂钩。瑞典建立了一套被称为“自动平衡机制”的制度，系统会根据预期寿命和经济状况自动调整养老金涨幅。当系统处于财务不平衡（资产-负债比低）时，会启动自动平衡机制，通过调整指数来控制养老金支出。
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